EL DEVENIR DE UN PAÍS DE REGIONES

Por: Carlos Enrique Paternina Contreras, Arquitecto, Planificador Urbano, Consultor y Docente Universitario.

 

Primera entrega – Breve recuento histórico

Nada más pertinente en estas fechas en que se recuerdan las gestas libertadoras, y en la que nos abriga ese sentimiento nacionalista, para recordar que este país ha sufrido cambios estructurales en su manera de concebir la forma de dirigir su destino. El territorio español en las Américas llegó a extenderse en su momento de mayor esplendor en la conquista desde Oregón y el delta del río Mississippi hasta el Estrecho de Magallanes, toda una empresa que llevo a pugnas y luchas no solo con Inglaterra, Francia y Portugal, sino también con un enemigo nacidos de sus entrañas, los “Criollos” hijos de europeos nacidos en suelo americano, tras verse afectados por las “Reformas Borbónicas” al perder la posibilidad de ser nombrados en altos cargos.

Entre 1810 y 1919 las provincias al creerse libres sentaron las bases para la primera república, firmando algunas de ellas como Cartagena, Mompós, Cali, Pamplona, Tunja, Actas de Independencia que iban claramente en contra vía de los deseos de la nueva elite santafereña que le apostaban a un modelo centralista, mientras que las provincias acogían gobernarse y dirigir sus destino de manera aislada, en algunos casos de manera confederada, incluso unas pocas consideraban a Cundinamarca como enemigos, con ello por supuesto reinó la anarquía, lo que llevó a un desorden administrativo, a la interrupción de acuerdos y a un desastre en el devenir de las nueva nación, al punto de olvidar incluso el riesgo latente de los españoles.

También es de anotar que algunas de estas provincias que proclamaban su independencia, asumiendo un gobierno propio, seguían invocando el nombre de Fernando VII, al que aún consideraban rey legítimo de las Américas. Era entonces en cierta forma más que la búsqueda de una independencia, el establecer el camino para poder acceder a los cargos negados por su condición de “criollos”; esto aunado a las diferencias de criterio termina derivando en la primera confrontación militar entre quienes deseaban imponer un modelo centralista liderados por Antonio Nariño, y quienes insistían en la implementación de federaciones independientes encabezados por Camilo Torres; estos últimos se impusieron consiguiendo que se implantase el modelo idealizado, pasando por la firma de múltiples constituciones por provincia, hasta llegar al Acta de Confederación de las Provincias Unidas de Nueva Granada en el año de 1811, dándole nacimiento a la primera organización político administrativa del Estado.

No obstante, las disputas continuaron hasta que, en 1814 Bolívar derrotó e hizo firmar a los santafereños una capitulación, en la que reconocían la validez del Congreso e ingresaban a la confederación. Estas disputas internas, la falta de reconocimiento al modelo de gobierno, y el debilitamiento político militar permitieron a España la reconquista del territorio neogranadino. Posteriormente en 1819 bajo el Congreso de Angostura, se conforma la República de la Gran Colombia, materializándose el sueño del Libertador con la firma de la Constitución de Cúcuta en 1821, estableciéndose el modelo centralista en el manejo del Estado. Bajo la reorganización político-administrativa establecida, nacieron los departamentos, las provincias, los cantones y las parroquias; en el caso del actual caribe colombiano, se estableció el departamento del Magdalena con sus provincias de Cartagena, Santa Marta y Riohacha, y el departamento de Venezuela con parte del actual territorio costeño de la Guajira y el Cesar.

Esta nueva realidad, de un gobierno fuerte y centralista bajo el supuesto de mantener unido el territorio ante las fuerzas externas conquistadoras, demostró la incapacidad para gobernar el extenso territorio agrupado bajo la Gran Colombia y no tardó en aparecer la anarquía, las diferencias no solo políticas sino económicas terminó llevando a la naciente nación a un nuevo proceso de independencia, en esta ocasión dividiendo la Gran Colombia en tres (3) nuevas Repúblicas. Nace así la Nueva Granada con la Constitución de 1832, nuevamente debatiendo entre un modelo federalista y centralista, entendieron en ese momento que el exceso de centralismo había llevado a la frustración de la antigua Gran Colombia, Panamá estableció la separación del gobierno de Bogotá, sin embargo no lo hizo; las que si se separaron fueron Ecuador y Venezuela, y ante el llamado del Presidente de la naciente nación para promulgar una nueva constitución, está quedo sin la firma de las Provincias de Chocó, Pasto y Popayán, quienes mostraban interés de adherir a la República de Ecuador.

Es de anotar que se les otorgó cierta independencia a las provincias, aun cuando se siguió bajo un Estado unitario, se estableció la Cámara como representación en el Congreso de la República, como herramienta para que estas cuidaran de los intereses de las regiones e interviniera en el nombramiento de empleados en las provincias y en la Nueva Granada. El Presidente quedó subordinado al Consejo de Estado y a las Cámaras de las Provincias. Un cambio importante en el régimen territorial fue la disolución de los antiguos departamentos, pasando al establecimiento de las Provincias, las cuales estaban compuestas por Cantones y estos por Distritos Parroquiales.

Diferencias entre el gobierno y algunas órdenes eclesiales, que denunciaban persecución religiosa, fue aprovechada por los dirigentes políticos de algunas provincias para exigir nuevamente un gobierno federal, proclamando incluso su soberanía, derivó en la Guerra de los Supremos, la cual ganó el gobierno imponiendo una nueva Constitución en 1843, en la que abolió las políticas que daban algunas libertades territoriales y que restringían el poder del Presidente, pasando nuevamente a un Estado de corte centralista, dándole por supuesto mayor poder al Presidente, reduciendo el Congreso de la República, eliminando el Consejo de Estado y limitando el derecho al voto. El territorio siguió dividido en Parroquias, Cantones y Distritos Parroquiales.

Tras la posesión presidencial de Jose Hilario López en 1849, militar de corte liberal, hizo grandes reformas al Estado, entre ellas una nueva constitución sancionada en 1853 en la que se creaba Estados Federales bajo una república unitaria, que contempló el voto secreto para Presidente, Vicepresidente, congreso y Gobernadores de Provincia, territorialmente el Estado siguió manteniendo la misma estructura, pero se les otorgó poder para disponer en su organización, régimen y administración, sin invadir las competencias del gobierno central; para ello cada Provincia redactó su propia Constitución. Este modelo combinado terminó en una nueva disputa lo que llevó a que se reformara la Constitución en 1858 bajo el gobierno conservador de Mariano Ospina Rodríguez, constituyéndose la Confederación Granadina que dio mayor autonomía a las provincias y terminó colocando en peligro la existencia del Estado, bajo la figura de Estados Independientes o soberanos.

Sin embargo, no tardó en generarse diferencias entre los distintos Estados por las injerencias del gobierno central, que aún podía intervenir bajo la figura de los Intendentes de hacienda nacional, controlando las aduanas de los estados confederados, lo que llevó a la rebelión de algunos Estados como el Cauca bajo el mando de Tomás Cipriano de Mosquera, quien terminó gestando la separación territorial; a esta guerra se unieron los Estados de Magdalena y Bolívar, esta guerra llevó en 1860 a la firma de un tratado de unión y confederación entre los Estados de Cauca y Bolívar quienes pasaron a llamarse Estados Unidos de la Nueva Granada. El General Mosquera fue reconocido tras ganar la guerra como Presidente Provisorio, y en 1863 se reformó la Constitución pasando a llamarse el país Estados Unidos de Colombia, formulada por un grupo de liberales tras convocarse a una convención en Rionegro Antioquia, proclamando la unión y confederación de los Estados soberanos. Bajo esta Constitución se desarrolló en el país el modelo federalista de manera plena, dando paso a una descentralización administrativa y territorial; sin embargo, estas libertades no fueron bien manejadas y derivaron en un Estado desorganizado y sin herramientas para la planeación económica, pues la economía estaba en manos de particulares, lo cual llevó a múltiples guerras civiles, ante la libertad para el comercio y manejo de las armas.

La búsqueda de un cambio en el devenir del Estado, llevó a la división del Partido Liberal y al surgimiento de la Regeneración en cabeza de Rafael Núñez, y con él una nueva reforma Constitucional en 1886, la cual tuvo vigencia por más de un siglo y fortaleció el poder ejecutivo bajo un modelo centralista, del cual dependían todas las autoridades de las ramas administrativas y ejecutivas en los departamentos (anteriormente Estados), se cambió el nombre del país a República de Colombia, estableció la estructura territorial en Departamentos, estos divididos en Provincias, y estas en Distritos municipales. Se constituyeron asambleas departamentales y los concejos municipales como corporaciones administrativas.

Posteriormente, se dieron algunas reformas a la Constitución del 86 en el 1905 que permitieron modificar el territorio, con la creación de nuevos Departamentos y la segregación de municipios a los ya existentes; en 1910 bajo el Acto Administrativo No. 3 se dio una contra reforma a lo modificado, en 1913 se expidió el Código de Régimen Político y Municipal. Luego con la reforma de 1945 se les da importancia y categorización a los municipios como entidad territorial, igualmente se mejoró el régimen departamental, con esto se avanzó en un modelo de descentralización sin tener que retornar a las pugnas y rivalidades del pasado federalista; así como también se logró mayor participación ciudadana al pasar la elección de los congresistas al voto popular, y en la reforma de 1968 se da paso a la posibilidad de conformar áreas metropolitanas para las grandes ciudades y asociaciones de municipios ampliamente utilizadas para dar soluciones a problemáticas supramunicipales, reforma bajo la cual se establecieron las Juntas de Acción Comunal como herramienta de participación ciudadana. Esta reforma también modificó la distribución de los recursos entre la Nación y las entidades territoriales.

Hasta 1985 los alcaldes eran escogidos por los gobernadores, bajo acuerdos políticos con los diputados y congresistas, lo cual permitía presiones y dependencia ante quien los elegía, generando inestabilidad pues ante cualquier diferencia simplemente eran removidos. Un siglo de centralismo al fin cedió un poco mediante el Acto Legislativo 001 de 1986, dándole paso a la elección popular de alcaldes y a las consultas populares para decidir temas de interés local. En cuanto a los gobernadores, su nombramiento dependía no solo del Presidente de la República sino de los parlamentarios, y fue hasta la firma de la Constitución Política de 1991 cuando se aprobó su elección popular.

Toda una historia entre centralismo y federalismo, que luego pasó a una confrontación permanente entre liberales y conservadores, logrando establecer ambos modelos de Estado con aciertos y desaciertos, en los que el autoritarismo y el exceso de libertades generó guerras que en realidad no tenían sustento en los intereses de unas Provincias o Regiones, ni mucho menos en la búsqueda de mejor calidad de vida y desarrollo de sus territorios, sino afianzar el poder político y económico de una elite que deseaba seguir reinando. Colombia se ha construido bañado en sangre y desilusión, entre discrepancias y acuerdos, bajo multiplicidad de nombres, promulgando constituciones y leyes. A pesar de todo, seguimos en una realidad latente desde los territorios, bajo un modelo centralista en el manejo de los recursos, en el que abundan los discursos paternalistas, basados en la ineficacia de los gobernantes locales, con algunos matices de descentralización y libertades territoriales. Esto nos lleva a uno de tantos cuestionamientos ¿Ha sido culpa de un modelo en específico el escaso desarrollo territorial que aún se vive en las llamadas Regiones? (Segunda parte)

Para ampliar la información: Colón Cardenas, A. y Delvecchio Domínguez E., (1999). Ordenamiento Territorial, Autonomía y Regionalización en Colombia. Fondo de Publicaciones Universidad del Atlántico. Colección de ciencias Sociales y Económicas Rodrigo Noguera Berreneche.